为加快实施国家创新驱动发展战略，落实修改后的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，全国人大常委会于今年组织开展了《中华人民共和国促进科技成果转化法》执法检查工作。10月31日至11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议在京召开。11月2日，全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨作了关于检查促进科技成果转化法实施情况的报告。11月3日上午，常委会会议分组审议了全国人大常务会执法检查组关于检查《中华人民共和国促进科技成果转化法》实施情况的报告。科技部办公厅、政策法规与监督司、创发司、战略院、火炬中心等单位负责人到会听取了审议意见。
全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国促进科技成果转化法》实施情况的报告
科技成果转化是科学技术转变为现实生产力的重要途径,也是创新驱动发展的基础。习近平总书记深刻指出,要坚持创新驱动,推动产学研结合和技术成果转化,强化对创新的激励和创新成果应用,加大对新动力的扶持,培育良好创新环境。为进一步推动科技成果转化,按照《全国人大常委会2016年监督工作计划》的安排,全国人大常委会于7月至8月对《中华人民共和国促进科技成果转化法》实施情况进行了检查。
张德江委员长对这次检查作出重要批示: “科技成果转化是科学技术转变为现实生产力的重要途径,也是实施创新驱动发展战略的一项重要内容。通过执法检查,推动促进科技成果转化法的有效落实,进一步打通科技与经济结合的渠道,促进科技成果尽快转化为现实生产力,为科技服务经济社会发展提供法律保障”。批示要求明确,针对性强,对开展促进科技成果转化法执法检查工作具有重要指导意义。
7月19日,执法检查组召开第一次全体会议,听取了科技部、国家发展改革委、教育部、工业信息化部、财政部和国务院国资委关于贯彻实施促进科技成果转化法情况的汇报。随后,由陈昌智、严隽琪、陈竺副委员长和我以及教科文卫委员会主任委员柳斌杰同志分别带队,先后赴贵州、广东、北京、浙江和湖南五个省(市)进行了检查。此外,还委托天津、内蒙古、江苏、安徽、山东、湖北、广西、四川8省(区、市)人大常委会在本行政区域内进行检查。针对检查中反映的问题,我还赴上海生命科学研究院、张江国家自主创新示范区、上海科技大学等单位,就贯彻落实促进科技成果转化法的情况进行调研。9月30日,执法检查组召开第二次全体会议,对执法检查报告稿进行了研究讨论。这次执法检查的一大特点是边查边改边行,即随着执法检查工作的深入开展,各方面配套的政策措施在加快出台,促进科技成果转化法全面实施的工作在加速推进。现将这次执法检查情况报告如下:
一、贯彻实施促进科技成果转化法的主要做法和成效
为推动科技与经济紧密结合,促进科技成果尽快转化为现实生产力,全国人大常委会于1996年制定了促进科技成果转化法。2015年8月,十二届全国人大常委会根据形势发展的需要,对该法进行了修订。二十年来,特别是党的十八大以来,国务院及有关部门、各级政府高度重视,积极采取措施,把促进科技成果转化作为实施创新驱动发展战略的重要内容,不断完善科技成果转化的政策、市场和服务环境,注重发挥科技成果转化法律制度在促进科技与经济紧密结合、引导和支撑经济社会发展方面的作用。促进科技成果转化法的贯彻实施取得了明显成效。
(一)开展法律宣传,促进科技成果转化的理念日益深入人心
促进科技成果转化法修订以来,国务院及有关部门、各级政府采取多种形式广泛开展学习宣传活动。创新主体关注转化、支持转化、参与转化的热情日益高涨,全社会逐渐形成促进科技成果转化、着力推动大众创业万众创新的良好氛围。科技部与全国人大常委会法工委共同编辑出版《促进科技成果转化法释义》,阐释法律修订的目的、原则和主要制度内容 在中央电视台、人民日报等多种媒体上进行深度解读 在许多会议以及对各类国家科技干部的培训中进行宣讲 将法律翻译成蒙、维、藏等少数民族语言,加强在少数民族地区的宣传普及。国资委组织召开中央企业科技管理培训班,专题宣讲促进科技成果转化法,并通过政府网站介绍中央企业落实促进科技成果转化法的情况及取得的成效。湖南省采取陈列宣传展板、举办培训讲座、召开座谈会、发放读本、深入基层单位和园区企业等多种形式,组织全省科技工作者、高等学校、科研机构和部分园区、企业代表共计2万人次,集中学习促进科技成果转化法及相关政策文件。江苏省在各地组织科技政策宣讲团,开展促进科技成果转化法系列主题宣传活动 安徽省将其列入2016年度重点普法目录。
(二)出台配套措施,科技成果转化的制度环境不断优化
自1996年促进科技成果转化法颁布实施以来,国务院及有关部门先后出台了一系列配套措施,26个省(区、市)结合本地实际,制定了地方促进科技成果转化条例,在推动科技创新和促进成果转化方面积极探索改革措施,为促进科技成果转化法的修订实施奠定了良好的制度基础。
为落实新修订的促进科技成果转化法,2016年2月国务院印发了《实施促进科技成果转化若干规定》,从促进研发机构、高等院校技术转移,激励科技人员创新创业以及营造科技成果转移转化良好环境等方面,对法律实施的具体问题进行了细化规定。国务院办公厅发布实施了《促进科技成果转移转化行动方案》。国务院相关部委围绕科技成果转化引导基金贷款风险补偿管理、国有科技型企业股权和分红激励、种业人才发展和科研成果权益改革、高等学校和科研机构科技成果转移转化等方面颁布了相应的政府规章或者其他规范性文件；制定并不断完善支持科技创新和科技成果转化的税收优惠政策；执法检查期间,针对法律实施中的一些突出问题及时作出回应,加快出台了一系列新的配套政策文件。如教育部、科技部联合颁布《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》；中国科学院、科技部发布《中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见》；财政部、税务总局发布实施《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》。自2015年9月至2016年6月,各地方发布了30余项促进科技成果转化的配套政策。甘肃省人大常委会根据促进科技成果转化法率先修订了《甘肃省促进科技成果转化条例》,于2016年6月1日起施行。广东、贵州、浙江、北京等省、市已经启动促进科技成果转化地方性法规的制订或修订工作。
(三)加强扶持引导,企业在科技成果转化中的主体作用持续增强
为落实促进科技成果转化法关于发挥企业在科技成果转化中的主体作用的有关规定,各有关方面积极采取措施,加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。企业技术创新能力持续增强,成果转化应用不断加快。一是对利用财政资金设立的具有市场应用前景、产业目标明确的科技项目,积极支持企业参与,发挥企业在研究方向选择、项目实施和成果应用中的主导作用。国家科技支撑计划的95%、国家重大专项的50%、863计划的35%以上的项目都由企业牵头实施。二是积极运用财政资金引导企业拓宽科技成果转化融资渠道。通过国家科技成果转化引导基金、国家中小型企业发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金等专项资金,综合运用设立创业投资子基金、银行贷款风险补偿等手段,以及鼓励地方采用后补助、贷款贴息、发放科技创新券等方式,对以企业为主体的市场导向类技术创新和科技成果转化活动给予支持。如贵州省于2014年率先在全省范围内启动科技创新券政策,鼓励企业向研发机构购买技术服务。三是实施新一轮国家技术创新工程,支持企业牵头建设产业技术创新战略联盟,加速科研成果在联盟成员中尽快转化为生产力。四是通过政策引导、项目支持、平台建设、人员交流等多种形式,强化企业为主体的产学研合作。产学研合作的内容和形式不断拓展,逐步成为科技成果转化的重要途径。五是充分发挥业绩考核的导向作用,将科技成果转化收入占比、新产品占收比等作为业绩考核分类指标,推动国有企业加快科技成果转移转化。如四川省制定实施《国有大中型企业科技成果转化考核办法》,引导国有企业加速成果应用。
(四)加强引导激励,高等学校、科研机构和科技人员转化科技成果的积极性显著提高
修订后的促进科技成果转化法为高等学校、科研机构的科技成果转化活动注入了新的活力。科研人员和科研单位转化科技成果的热情高涨,科技成果转化数量显著增长。仅2015年,高等学校、科研机构输出技术合同9.8万项,成交额达874.7亿元。一是加强高等学校和科研机构的技术转移机构建设。至2015年底,培育国家技术转移示范机构453家,其中依托大学建立的技术转移示范机构134家,依托科研院所建立的技术转移示范机构121家。二是鼓励高等学校和科研机构通过校企联合建立研发机构、开展科技人员交流、开放实验室、建设大学科技园等多种形式,对接企业和产业需求推动成果转化。三是建立有利于促进科技成果转化的岗位管理和绩效考核评价体系。教育部制定发布《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》。北京市鼓励高等学校设立科技成果转化岗位 广东省在高等教育“创新强校工程”考核指标体系中,把“社会服务”作为一级指标,将技术转移机构、科研成果转化服务平台建设以及科技成果转化经费投入等情况纳入考核范围。四是把贯彻实施促进科技成果转化法与深入开展科技成果使用、处置和收益管理改革结合起来。从各地结合自身实际制订的科技成果转化收益分配政策来看,既遵守了法律规定,又充分兼顾了高等学校、科研机构、科研团队和科技人员的利益,有效地调动了各方面的积极性。
(五)加强条件保障,科技成果转化服务体系不断完善
为充分发挥科技中介服务在科技成果转化中的桥梁作用,各地采取有效措施,支持各类科技服务机构和服务平台发展。一是加快技术市场交易体系建设。到2015年末,全国各类技术市场达一千余个,年成交额达9835亿元,同比增长14.7%。浙江省建设网上网下融合的浙江科技大市场,形成了由1个省级中心、11个县级市场、94个县(市、区)和高新区分市场、29个专业市场组成的市场体系。二是大力扶持技术转移机构发展。如山东省出台《山东省支持培育科技成果转移转化服务机构补助资金管理暂行办法》,对科技成果转化服务及技术转移机构建设予以支持。湖北省初步形成了以国家技术转移示范机构为核心,省级技术转移机构为支撑,连接科研机构、高等学校和创业服务中心、大学科技园、科技企业加速器的技术服务网络。三是加强科技企业孵化器和众创空间建设。至2015年,科技企业孵化器总数达2530家,当年在孵企业数达10.2万家。全国各类众创空间超过2300家。四是利用科技平台建设加强科技成果转化服务。建设国家军民融合公共服务平台,促进军民技术融合转化。国家中小企业服务平台为中小企业科技成果转化服务提供了重要支撑。各地结合科技经济发展的具体需求和自身优势,因地制宜地建成了一批各具特色的地方科技服务平台。如贵阳市与北京市共同建立“首都科技条件平台贵阳合作站、北京技术市场贵阳服务平台”,提供科技成果转移转化的综合性服务,有效地促进了北京向贵阳的技术项目输出。
二、贯彻实施促进科技成果转化法的主要问题
从执法检查情况看,促进科技成果转化法的修订实施对科技成果转化的推动作用显著,但法律的全面贯彻实施仍然存在一些问题。科技创新能力不强,科技与经济紧密结合还存在一些制约因素,科技成果转化的体制机制仍需要进一步完善。检查组认为,以下几个方面需要着重加以研究解决。
(一)法律规定的一些内容在部分单位还未真正“落地”
促进科技成果转化法完善了科技成果处置、收益和分配管理制度,加大了对科技人员的奖励力度。但从这次执法检查反映的情况看,该制度在部分单位存在落实还不到位的情况。一是关于科技成果无形资产管理。部分高等学校、科研机构提出,尽管法律下放了科技成果的国有资产管理权限,事业单位国有资产处置、收益管理办法也进行了相应调整,但科技成果若以入股形式实施转化,各有关方面对国有无形资产的后续评估、考核管理看法尚难统一,单位负责人对法律相关规定的落实存在顾虑, “持股难”、“变现难”的问题有待进一步解决。二是关于科技成果转化“净收入”的计算。促进科技成果转化法修订实施后,高等学校和科研院所的转化收益持续增加,但在确定收益分配基数时,相关方面对科技成果转化“净收入”的理解不一致,影响了科技人员奖励和报酬的落实。
(二)科技成果转化的资金投入不能满足经济和社会发展的要求
促进科技成果转化法规定,国家对科技成果转化合理安排财政资金投入,引导社会资金投入,推动科技成果转化资金投入的多元化。近年来,各级政府财政高度重视,积极支持科技成果转化工作,但资金不足仍是制约科技成果转化的重要因素 在利用政府资金带动社会投入、落实国家政策引导企业加大投入等方面还需进一步加强。金融资本对科技创新的支撑作用未得到充分发挥,科技与金融结合尚有很大空间。资本市场支持创新的功能不足,社会化科技投资机构不健全,科技风险投资机制仍有待进一步完善。“融资难”、“融资贵”、“融资累”严重影响了科技成果转化和产业化进程。
(三)创新主体的科技成果转化能力有待进一步提升
我国很多产业目前仍处于全球价值链的中低端,科技创新和成果转化面临研发能力不足、科技供给的质量和水平有待进一步提升等挑战。不少企业创新意识不强,研发投入强度偏低。全国规模以上工业企业研发经费支出占主营业务收入比约为0.9%。中西部地区的一些省份,90%左右的规模以上工业企业基本没有研发活动。企业创造、吸纳、运用科技成果的能力不足,在科技成果转化中的主体作用还需要进一步增强。
总的看,我国高等学校、科研机构的科技成果丰富且总量逐步增加,但科技成果运营实施数量仍然偏少。一是高等学校、科研机构对科技成果转化的认识还有待提高。“重研发、轻转化”“重论文、轻专利”等现象仍然存在。以湖南长沙市知识产权局的调研为例,在长沙的高等学校中,只有不到12%的发明人认为申请专利的目的是为了成果转化,32%是为了完成科研课题的结题任务,45%是为了职称评定或晋升。二是高等学校、科研机构的科研组织、实施与市场需求结合还不够紧密,研究成果与企业需求和产业技术发展有较大差距。
(四)科技成果转化人才的激励和培养机制需要进一步完善
为激励科技人员转化科技成果,促进科技成果转化法明确建立有利于促进科技成果转化的绩效考核评价体系,鼓励研究开发机构、高等院校与企业及其他组织开展科技人员交流。检查中,一些单位和科技人员提出,高等学校、科研院所的科技人员向企业流动的机制尚不健全 按照现行的人才计划、项目计划、学科评估等方面的评审机制,人才引进、人员考核评价和职称晋级,仍侧重以纵向科研、论文发表等指标为导向,影响了科技人员从事科技成果转化的积极性。
职业技术经纪人也是科技成果转化的重要力量。我国目前拥有世界上规模最大的科技人员队伍,但从事科技成果转化的专业化人才匮乏,难以满足科技成果转化运营的需求,制约了科技成果无形资产价值的有效发挥。
三、对进一步贯彻实施促进科技成果转化法的建议
执法检查组认为,促进科技成果转化法体现了创新发展的理念,适应加快实施创新驱动发展战略的需要,对科技成果向现实生产力转化有明显的推动作用。当务之急是抓紧完善相关配套法规和规章,有效调动政府、企业、高等学校、科研机构、科技服务机构和科技人员各方面力量,把好的法律制度贯彻实施好。为此,提出以下建议:
(一)加大促进科技成果转化法的宣传力度
加大法律宣传普及力度,提高对法律实施的重要性、紧迫性的认识,是实施法律的前提。要深入学习贯彻习近平总书记在全国科技创新大会上的讲话等系列重要讲话精神,按照党中央关于实施创新驱动发展战略,促进科技成果资本化、产业化的明确要求,采取多种形式,利用各种途径,广泛深入宣传促进科技成果转化法。要加强宣传的针对性和实效性,针对各级领导干部、企事业单位负责人和科技人员的具体情况和不同要求开展学习培训,着力把思想认识统一到依法完善科技成果转化体制机制、依靠科技创新促进经济转型升级、依靠科技支撑实现“两个一百年”的奋斗目标上来。要及时总结各地方、各单位在法律实施中的成效和经验,加强对科技成果转化典型案例、成功范例的剖析宣传,为法律全面实施提供更多可借鉴的经验。
(二)加强配套制度建设和制度执行情况的监督检查
建议进一步推进科技成果转化配套制度建设。要及时总结技术入股等科技成果转化改革试点经验,加快落实对符合条件的股权奖励以及技术成果投资入股等的税收优惠。明确科技成果转化净收入计算方法,研究探索适合科技成果转化特点和规律的科技成果交易定价、国有无形资产评估和考核管理等制度,简政放权鼓励科技成果转化。包括科技成果使用、处置和收益管理改革在内的科技体制改革涉及到收入分配体制改革、事业单位改革、国有资产管理改革等多个领域,各有关部门、管理机构要加强政策的协调、衔接,尽快就法律实施中的一些具体、关键问题达成共识,让促进科技成果转化法的各项规定更有可操作性,使科技成果转化的各个环节真正有章可循。同时,国务院有关部门和各地方要加强对制度执行情况的监督检查,查找制度落实不到位、不平衡的原因并加强整改,把好的制度贯彻落实好,让法律规定得到全面落实。
(三)进一步发挥企业在科技成果转化中的主体作用
企业是科技和经济紧密结合的重要力量,是技术创新决策、研究开发投入和科技成果转化的主体。只有充分发挥企业的主体作用,才能真正解决科技成果向现实生产力有效转化的问题。一要加强企业自主创新能力。推动企业研发机构和科研基础条件平台建设,建立适合企业发展需要、旨在实现科技成果产业化的研发体系。支持有条件的企业建设具有世界先进水平的研发机构,培育一批有国际影响力的创新型企业。加强对中小企业技术创新支持力度,有效解决中小企业科技创新及成果转化能力弱的问题。二要引导创新需求向企业聚集。通过采购创新产品和服务、“首购首用”风险补偿等政策措施,引导企业开展关键核心技术攻关和科技成果转化。引导民营企业进入军品科研生产和维修领域,促进军民融合技术双向转移转化。三要完善政产学研合作长效机制。支持企业与高等学校、科研机构、地方政府共同建设产学研合作创新平台和产业技术创新联盟。支持企业与高等学校、科研院所共同承担科研项目,联合开展技术攻关和重大科技成果实施转化。四要进一步加强知识产权保护,充分保障企业在科技成果转化中的合法权益,有效解决企业技术创新和科技成果转化的动力问题。
(四)加强科技成果转化的资金保障
持续的资金投入是科技成果转化实施的重要保障。一要按照科技成果转化的规律和特点,不断完善科技成果转化财政经费投入机制。加强对重大成果产业化项目的支持力度,探索股权投资、贷款贴息、风险补偿等市场化手段。加快实施政府创业投资引导基金,积极推进科技项目后补助,大力支持中小企业科技创新和成果转化。二要加强科技与金融结合,探索“财政投入为引导、企业投入为主体、金融资本和民间资本竞相跟进”的多元化科技融资机制,依法拓展多层次资本市场支持创新的功能,拓宽科技成果转化的投融资渠道。三要加大对科技成果转化中间试验环节的引导性投入力度,鼓励企业和社会资本建立一批从事技术集成、熟化和工程化的中试基地,完善科技成果熟化机制。
(五)进一步发挥人才在科技成果转化中的核心作用
创新驱动发展的本质是人才驱动。要按照中央关于深化人才发展体制机制改革的要求,进一步确立人才在推进科技创新和科技成果转化中的重要地位并充分发挥其作用,为实施创新驱动发展战略提供强大智力支持。一要进一步推进落实科技成果转化收益分配制度。探索对创新人才实行股权、期权、分红激励等措施,实行以增加知识价值为导向的分配政策,让不同岗位的创新人才都能在科技成果产业化过程中得到合理回报。二要依法完善科技成果转化绩效评价机制,落实对从事基础和前沿技术研究、应用研究、科技成果转化等不同活动人员的分类评价制度,充分调动创新人才转化科技成果的积极性、主动性和创造性,实现人才价值与转移转化的价值相匹配。三是健全人才引进、人才培养、人才开发和人才流动制度。加强产教融合、校企联合,培养造就一大批熟悉市场运作、具备科技背景的创新创业人才。发挥企业家在创新创业中的重要作用。推动建设专业化技术经纪人队伍,提高科技成果转化服务的水平和能力。
当前,我国的科技创新引领发展正处于关键期和改革机遇期。用法治维护创新环境,依靠科技创新带动生产力的质的飞跃,促进经济社会全面、协调、可持续发展,是时代赋予我们的使命。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,按照习近平总书记在全国科技创新大会上的重要讲话精神,深入贯彻落实促进科技成果转化法的各项规定,进一步打通科技与经济结合的渠道,更好地发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用,走出一条从科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大的贡献!